Droit à l’expérimentation : vers plus de pouvoir pour les collectivités ?

Lors de son discours au 100e congrès de l’Association des maires de France le 23 novembre dernier, Emmanuel Macron a annoncé vouloir « simplifier » le droit à l’expérimentation des collectivités. Etat des lieux et décryptage de cette pratique encore peu utilisée en France avec l’aide du spécialiste de la gouvernance locale Romain Pasquier.

Tout le monde connaît le revenu de solidarité active (RSA), cette aide sociale qui a remplacé le revenu minimum d’insertion (RMI) en 2009. Ce que moins de gens savent, c’est que cette aide a été testée dans 34 départements et plus de 50 territoires à partir de 2007 avant d’être généralisée à l’échelle nationale. Le RSA a donc été la première mesure appliquée en France suite à l’utilisation du droit à l’expérimentation par des collectivités locales.

Outre le RSA, d’autres expérimentations sont toujours à l’essai. Le projet « Territoires zéro chômage de longue durée » qui concerne une dizaine de communes a ainsi été lancé début 2017. Le but : embaucher les chômeurs de longue durée volontaires en CDI dans des structures de l’économie sociale et solidaire. Pour ne pas mettre en danger les autres activités du territoire, la loi précise toutefois que ces postes doivent être créés dans des activités non-concurrentes. De son côté, l’Etat en assure une partie du financement grâce aux économies réalisées sur les dépenses liées au chômage de longue durée. Plus récemment encore, les présidents de 8 départements ont annoncé, dans une tribune publiée dans le Journal du dimanche (JDD), vouloir tester le revenu universel dès 2019.

Ce droit à l’expérimentation qui est inscrit dans la loi depuis 2003 a un fonctionnement assez simple. Le Parlement vote une loi avec pour objet une politique publique devant faire l’objet d’une expérimentation. Il fixe également sa durée (5 ans maximum), les caractéristiques des collectivités susceptibles d’expérimenter et les règles encadrant cette mesure. Si des collectivités sont intéressées, elles se portent candidates. C’est ensuite le gouvernement qui approuve ou non la liste des candidats. Une fois que l’expérimentation a débuté, elle est régulièrement évaluée. Si le Parlement estime que c’est une réussite, l’expérimentation est alors généralisée et appliquée à l’ensemble du territoire.

Quels freins et quelles limites aux expérimentations ?

Problème, depuis son inscription dans la loi, les collectivités n’ont eu que très peu recours au droit à l’expérimentation. En cause : la généralisation ne permettrait pas de suffisamment prendre en compte les initiatives locales qui seraient pourtant la seule solution pour s’adapter aux disparités qui existent entre les territoires. « En l’état actuel, ce n’est pas un droit à l’expérimentation mais à la généralisation, ce qui est contradictoire avec la philosophie du droit à l’expérimentation car ce qui est innovant dans un endroit ne l’est pas forcément dans l’autre », explique Romain Pasquier, directeur de recherche au CNRS et titulaire de la chaire ‘Territoires et mutations de l’action publique’ (TMAP) de Sciences Po Rennes.

De plus, toujours selon le spécialiste de la gouvernance territoriale, il resterait encore un dernier obstacle : les élus eux-mêmes. « Si on a des élus innovants, on en a également beaucoup qui se contentent d’être des opérateurs de politiques publiques et qui aiment être dans la roue de l’Etat pour ne pas prendre trop de risques. Cela leur permet de facilement critiquer l’Etat ou encore l’Europe sans, pour autant, prendre leurs responsabilités politiques ».

Un constat qui semble ne pas avoir échapper au président de la République. Lors de son passage au 100e congrès de l’Association des maires de France, le 23 novembre dernier, ce dernier a annoncé vouloir « permettre aux collectivités de pérenniser une expérimentation réussie sans qu’elle soit généralisée sur tout le territoire ». Pour lui, il faudrait « accepter de rompre avec une forme d’uniformité de traitement » car « les territoires ne sont pas plongés dans les mêmes situations ». « Nous avons besoin d’adapter les normes pour répondre aux défis de nos territoires », a-t-il notamment déclaré.

Vers une réforme du droit à l’expérimentation ?

Si le chef de l’Etat a, semble-t-il, mis le doigt là où ça fait mal, il faut souligner que ses annonces n’ont pas été suivies de propositions pour le moment. Mais alors, quelles pistes pourraient être envisagées pour réformer le droit à l’expérimentation ? Difficile à dire. Pour Romain Pasquier, le gouvernement pourrait confier l’autorisation à l’expérimentation aux préfets. « A travers son dialogue avec les grands élus, la région et les grandes métropoles, le préfet pourrait donner son accord à une expérimentation. Il serait alors le donneur d’ordre puisque cela ne remonterait plus jusqu’au Parlement comme c’est le cas actuellement », détaille-t-il. L’avantage ? Cela permettrait de réduire les contraintes administratives et d’accélérer le processus tout en prenant en compte les spécificités locales.

Simplifier le droit à l’expérimentation reviendrait également à accorder plus d’autonomie aux collectivités locales. « Le droit à l’expérimentation est la reconnaissance de la maturité des collectivités territoriales à être des lieux d’innovations des politiques publiques. Les collectivités qui ont plus de 30 ans d’existence ont été jusque-là été des opérateurs de politiques publiques en se contentant de mettre en œuvre ce que le législateur leur confiait, analyse Romain Pasquier. Avec la rationalisation budgétaire qui s’impose, l’Etat doit se recentrer sur ses missions essentielles qui sont la sécurité, la fiscalité, … On a donc besoin de collectivités innovantes. Le droit à l’expérimentation, c’est pouvoir tenter une solution et construire une option de politique publique qui déroge au droit commun. Cette dérogation est une façon d’innover. Dans les pays qui nous entourent, l’innovation se fait bien souvent de manière ascendante, et non descendante. Et le droit à l’expérimentation est une conception ascendante de l’innovation. »

Pour autant, cette délégation de compétences semble difficile à mettre en œuvre à l’heure où le gouvernement cherche à tout prix à faire des économies. La suppression d’un fond de soutien au développement de 450 millions d’euros alloué aux conseils régionaux dans le cadre de l’élargissement de leurs compétences économiques ou encore la baisse des dotations prévue par la loi de programmation des finances publiques ne sont-elles pas autant de freins à l’émancipation des collectivités ? « Si l’Etat réforme le droit à l’expérimentation, il donnera plus de capacités d‘action aux collectivités territoriales, tempère Romain Pasquier. Pour l’instant, il y a une réduction des moyens et une législation extrêmement bavarde. Mais le droit à l’expérimentation pourrait être le premier signal positif d’un début de quinquennat marqué par un retour assez fort du jacobinisme. »